NATO-wski proces planowania obronnego jest uwazany za wzor tego rodzaju wspolnych działan, choc sam w sobie ma istotne ograniczenia i nie sposob go zaimplementowac na potrzeby Unii Europejskiej. Na zdjeciu stara siedziba Sojuszu, z ktorej obecnie trwa przeprowadzka do nowego kompleksu.

Zaprezentowana w czerwcu 2016 r. Strategia Globalna Unii Europejskiej wzywa państwa członkowskie do stopniowej synchronizacji i wzajemnej adaptacji narodowych systemów planowania obronnego oraz działań w zakresie rozwoju zdolności obronnych. Celem jest wzrost strategicznej konwergencji między państwami UE i promowanie współpracy w obszarze obronności. Przekuwając słowa z poziomu dokumentu natury strategicznej na poziom operacyjny, europejscy decydenci zdecydowali się na uruchomienie kolejnego, obok stałej współpracy strukturalnej (Permanent Structured Cooperation, PESCO, więcej w WiT 2/2018) i Europejskiego Funduszu Obronnego (European Defence Fund, więcej w WiT 1/2018), mechanizmu wzmacniania bezpieczeństwa na Starym Kontynencie, znanego pod nazwą skoordynowanego corocznego przeglądu w zakresie obronności (Coordinated Annual Review on Defence, CARD).

Ostatnie dwa lata (a szczególnie 2017 r.) były dla Unii Europejskiej czasem przygotowywania nowych, poważnych inicjatyw w zakresie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO), która jeszcze niedawno miała drugo-, jeśli nie trzeciorzędne znaczenie w politykach realizowanych przez Unię. Agresywna postawa Rosji wobec sąsiadów i szeroko pojętych państw Zachodu, wybór Donalda Trumpa na prezydenta Stanów Zjednoczonych, a zwłaszcza referendum w Wielkiej Brytanii dotyczące wyjścia tego państwa z UE spowodowały, że sama Wspólnota i jej państwa członkowskie zmuszone zostały do ożywienia idei wspólnej polityki obronnej. Chociaż trudno obecnie mówić o istnieniu takowej, rozpoczęte w ubiegłym roku procesy stałej współpracy strukturalnej i okna badań Europejskiego Funduszu Obronnego, wskazują na nowy początek europejskiej obronności. Obok dwóch powyższych inicjatyw, decydenci polityczni UE, zupełnie słusznie, dążą do zmierzenia się z jedną z głównych przeszkód na drodze do szerszej współpracy zbrojeniowej na Starym Kontynencie, tj. różnic w cyklach planowania obronnego. Właśnie by rozwiązać ten problem postanowiono stworzyć CARD, czyli trzeci i ostatni z nowo utworzonych mechanizmów wzmacniania obronności UE.
Mimo iż CARD ma swoje źródła w Strategii Globalnej UE, zaprezentowanej w czerwcu 2016 r., w praktyce aż do maja 2017 r. trwały prace w Europejskiej Agencji Obrony (European Defence Agency, EDA), we współpracy z szeregiem innych instytucji nad sformułowaniem dokumentu koncepcyjnego CARD. Wtedy to Rada UE zaaprobowała ustanowienie nowego mechanizmu i zdecydowano o jego próbnym wdrożeniu we wrześniu ubiegłego roku, z założeniem, że owa próba zakończy się po nieco ponad roku, tj. tej jesieni.
Ów test ma m.in. dać czas państwom członkowskim UE na prawno-administracyjne zaadaptowanie się do nowej inicjatywy, bez zasłaniania się własną niewiedzą.

Koordynacja planowania obronnego w Europie – NATO i UE

Zanim omówimy nowy mechanizm, warto wspomnieć o obecnym planowaniu obronnym na poziomie NATO i UE. W przypadku Sojuszu Północnoatlantyckiego skupia się on na wkładzie państw członkowskich w kolektywną obronę i odbywa się w czteroletnich cyklach. Ambicją NATO jest, aby organizacja była zdolna do prowadzenia dwóch znaczących i maksymalnie sześciu mniejszych operacji jednocześnie. Biorąc pod uwagę, że planowanie obronne w Sojuszu przebiega odgórnie, państwa członkowskie otrzymują jasne informacje, jakie zdolności i środki powinny przeznaczyć. Co do zasady, proces ten składa się z pięciu faz:

• Przygotowania wytycznych na poziomie politycznym.
• Określenia wymagań.
• Podziału realizacji wymagań i określenia celów dla poszczególnych państw członkowskich lub grup państw.
• Wsparcia implementacji.
• Przeglądu całego procesu.

Jest on skonstruowany tak, aby planowanie obronne państw członkowskich uwzględniało przyszłe potrzeby całego NATO. Dba się o harmonizację narodowych wysiłków planistycznych, a regularna ocena implementacji przydzielonych państwom celów służy konstruktywnemu naciskowi w sytuacji ewentualnych opóźnień.
Kluczową sprawą w NATO-wskim planowaniu obronnym jest to, czy dane państwo jest w stanie wypełnić swoje zobowiązania w zakresie wspólnych operacji. Proces ten zawiera szereg etapów, podczas których NATO i sojusznicy sprawdzają oraz wywierają nacisk na realizację przez państwa własnych zobowiązań. Ze względu zaś na zobowiązania wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego, czyli w szczególności kolektywnej obrony, sojusznicy odpowiadają przed sobą nawzajem, co zapewnia odpowiedni poziom politycznej presji. Zważywszy na wysoką efektywność tego procesu, niektórzy europejscy członkowie NATO podchodzili do alternatywnych inicjatyw z dużym dystansem, szczególnie w ramach UE. Jednocześnie jednak nie jest to proces idealny. Będąc skonstruowanym dla Sojuszu, nie nadaje się do zastosowania do całościowej budowy zdolności wojskowych i pozamilitarnych, z jakimi mamy do czynienia w przypadku poszczególnych państw. Proces ten ma wyraźne ograniczony horyzont czasowy i poziom jego ambicji zależy od zobowiązań państw względem planowanych działań Sojuszu, a nie odnosi się do całościowego planowania obronnego na poziomie państw. Z tego powodu trwają próby zmiany myślenia w NATO-wskim planowaniu obronnym, aby w większym stopniu uwzględniać średnio- i długoterminowy horyzont czasowy.
Ze względu na to, iż UE jest podmiotem znacząco odmiennym (swego rodzaju sui generis – jedynym w swoim rodzaju) od międzynarodowej organizacji kolektywnej obrony, jaką jest NATO, wspólne planowanie obronne w jej ramach opiera się na innych założeniach. Z powodu dość późnego wprowadzenia do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) – dopiero Traktatem z Lizbony w 2009 r. – klauzuli sojuszniczej (art. 42 (7) TUE) i wieloletniego, sprawnego funkcjonowania planowania obronnego w NATO, rozwój tego obszaru aktywności UE związany jest ściśle z ustanowieniem
Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (obecnie WPBiO) w 1999 r. i dotyczy przejętych od Unii Zachodnioeuropejskiej misji petersberskich, tj. operacji zarządzania kryzysowego. Priorytetem nie jest zatem budowa „twardej” siły militarnej, a raczej zwiększanie interoperacyjności, wspólne badania i rozwój, zdolności do prowadzenia misji o niższym stopniu intensywności niż otwarty konflikt zbrojny. Z tego powodu, tj. relatywnego rozmycia celów, koordynacja planowania obronnego w UE od początku napotykała problemy i osiągała tylko ograniczone sukcesy. Nawet ustanowienie EDA nie poprawiło znacząco tego stanu rzeczy, a jej międzyrządowy charakter i istniejący de facto wymóg jednomyślności powodują, iż nie może ona wymóc na państwach członkowskich rzeczywistych decyzji w zakresie konwergencji w planowaniu obronnym. Pomimo stosunkowo nielicznych sukcesów, EDA doprowadziła do stworzenia i zaakceptowania przez jej państwa członkowskie planu rozwoju zdolności (Capability Development Plan, CDP), co wskazuje na większą od NATO zdolność UE do długofalowego planowania obronnego.

Założenia CARD

Zważywszy na oczywistą słabość koordynacji planowania obronnego w ramach UE, zdecydowano o utworzeniu nowego procesu, który ma zapewnić dostęp Unii i jej państw członkowskich do systematycznego i całościowego przeglądu obecnych, rozwijanych i planowanych zdolności militarnych. Co więcej, przy planowaniu obronnym, ów proces ma służyć państwom do uwzględniania luk w zdolnościach UE do prowadzenia operacji pod unijną egidą. W marcu 2017 r. Rada UE wskazała, iż mechanizm CARD ma pomóc państwom członkowskim w uzyskaniu krytycznych zdolności w oparciu o priorytety zawarte w CDP, jak również stanowić forum wymiany informacji o planach modernizacyjnych i ewentualnej koordynacji działań. Jako kluczową instytucję w bieżącym zarządzaniu procesem wskazano EDA, a co dwa lata odbędzie się dyskusja ministrów obrony o możliwości lepszej synchronizacji planowania obronnego.