Ku koor­dy­na­cji i spój­no­ści w pla­no­wa­niu obron­nym UE

NATO-wski proces planowania obronnego jest uwazany za wzor tego rodzaju wspolnych działan, choc sam w sobie ma istotne ograniczenia i nie sposob go zaimplementowac na potrzeby Unii Europejskiej. Na zdjeciu stara siedziba Sojuszu, z ktorej obecnie trwa przeprowadzka do nowego kompleksu.

NATO-wski pro­ces pla­no­wa­nia obron­nego jest uwa­zany za wzor tego rodzaju wspol­nych dzia­łan, choc sam w sobie ma istotne ogra­ni­cze­nia i nie spo­sob go zaim­ple­men­to­wac na potrzeby Unii Europejskiej. Na zdje­ciu stara sie­dziba Sojuszu, z kto­rej obec­nie trwa prze­pro­wadzka do nowego kom­pleksu.

Zaprezentowana w czerwcu 2016 r. Strategia Globalna Unii Europejskiej wzywa pań­stwa człon­kow­skie do stop­nio­wej syn­chro­ni­za­cji i wza­jem­nej adap­ta­cji naro­do­wych sys­te­mów pla­no­wa­nia obron­nego oraz dzia­łań w zakre­sie roz­woju zdol­no­ści obron­nych. Celem jest wzrost stra­te­gicz­nej kon­wer­gen­cji mię­dzy pań­stwami UE i pro­mo­wa­nie współ­pracy w obsza­rze obron­no­ści. Przekuwając słowa z poziomu doku­mentu natury stra­te­gicz­nej na poziom ope­ra­cyjny, euro­pej­scy decy­denci zde­cy­do­wali się na uru­cho­mie­nie kolej­nego, obok sta­łej współ­pracy struk­tu­ral­nej (Permanent Structured Cooperation, PESCO, wię­cej w WiT 2/2018) i Europejskiego Funduszu Obronnego (European Defence Fund, wię­cej w WiT 1/2018), mecha­ni­zmu wzmac­nia­nia bez­pie­czeń­stwa na Starym Kontynencie, zna­nego pod nazwą sko­or­dy­no­wa­nego corocz­nego prze­glądu w zakre­sie obron­no­ści (Coordinated Annual Review on Defence, CARD).

Ostatnie dwa lata (a szcze­gól­nie 2017 r.) były dla Unii Europejskiej cza­sem przy­go­to­wy­wa­nia nowych, poważ­nych ini­cja­tyw w zakre­sie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO), która jesz­cze nie­dawno miała drugo-, jeśli nie trze­cio­rzędne zna­cze­nie w poli­ty­kach reali­zo­wa­nych przez Unię. Agresywna postawa Rosji wobec sąsia­dów i sze­roko poję­tych państw Zachodu, wybór Donalda Trumpa na pre­zy­denta Stanów Zjednoczonych, a zwłasz­cza refe­ren­dum w Wielkiej Brytanii doty­czące wyj­ścia tego pań­stwa z UE spo­wo­do­wały, że sama Wspólnota i jej pań­stwa człon­kow­skie zmu­szone zostały do oży­wie­nia idei wspól­nej poli­tyki obron­nej. Chociaż trudno obec­nie mówić o ist­nie­niu tako­wej, roz­po­częte w ubie­głym roku pro­cesy sta­łej współ­pracy struk­tu­ral­nej i okna badań Europejskiego Funduszu Obronnego, wska­zują na nowy począ­tek euro­pej­skiej obron­no­ści. Obok dwóch powyż­szych ini­cja­tyw, decy­denci poli­tyczni UE, zupeł­nie słusz­nie, dążą do zmie­rze­nia się z jedną z głów­nych prze­szkód na dro­dze do szer­szej współ­pracy zbro­je­nio­wej na Starym Kontynencie, tj. róż­nic w cyklach pla­no­wa­nia obron­nego. Właśnie by roz­wią­zać ten pro­blem posta­no­wiono stwo­rzyć CARD, czyli trzeci i ostatni z nowo utwo­rzo­nych mecha­ni­zmów wzmac­nia­nia obron­no­ści UE.
Mimo iż CARD ma swoje źró­dła w Strategii Globalnej UE, zapre­zen­to­wa­nej w czerwcu 2016 r., w prak­tyce aż do maja 2017 r. trwały prace w Europejskiej Agencji Obrony (European Defence Agency, EDA), we współ­pracy z sze­re­giem innych insty­tu­cji nad sfor­mu­ło­wa­niem doku­mentu kon­cep­cyj­nego CARD. Wtedy to Rada UE zaapro­bo­wała usta­no­wie­nie nowego mecha­ni­zmu i zde­cy­do­wano o jego prób­nym wdro­że­niu we wrze­śniu ubie­głego roku, z zało­że­niem, że owa próba zakoń­czy się po nieco ponad roku, tj. tej jesieni.
Ów test ma m.in. dać czas pań­stwom człon­kow­skim UE na prawno-admi­ni­stra­cyjne zaadap­to­wa­nie się do nowej ini­cja­tywy, bez zasła­nia­nia się wła­sną nie­wie­dzą.

Koordynacja pla­no­wa­nia obron­nego w Europie – NATO i UE

Zanim omó­wimy nowy mecha­nizm, warto wspo­mnieć o obec­nym pla­no­wa­niu obron­nym na pozio­mie NATO i UE. W przy­padku Sojuszu Północnoatlantyckiego sku­pia się on na wkła­dzie państw człon­kow­skich w kolek­tywną obronę i odbywa się w czte­ro­let­nich cyklach. Ambicją NATO jest, aby orga­ni­za­cja była zdolna do pro­wa­dze­nia dwóch zna­czą­cych i mak­sy­mal­nie sze­ściu mniej­szych ope­ra­cji jed­no­cze­śnie. Biorąc pod uwagę, że pla­no­wa­nie obronne w Sojuszu prze­biega odgór­nie, pań­stwa człon­kow­skie otrzy­mują jasne infor­ma­cje, jakie zdol­no­ści i środki powinny prze­zna­czyć. Co do zasady, pro­ces ten składa się z pię­ciu faz:

  • Przygotowania wytycz­nych na pozio­mie poli­tycz­nym.
  • Określenia wyma­gań.
  • Podziału reali­za­cji wyma­gań i okre­śle­nia celów dla poszcze­gól­nych państw człon­kow­skich lub grup państw.
  • Wsparcia imple­men­ta­cji.
  • Przeglądu całego pro­cesu.

Jest on skon­stru­owany tak, aby pla­no­wa­nie obronne państw człon­kow­skich uwzględ­niało przy­szłe potrzeby całego NATO. Dba się o har­mo­ni­za­cję naro­do­wych wysił­ków pla­ni­stycz­nych, a regu­larna ocena imple­men­ta­cji przy­dzie­lo­nych pań­stwom celów służy kon­struk­tyw­nemu naci­skowi w sytu­acji ewen­tu­al­nych opóź­nień.
Kluczową sprawą w NATO-wskim pla­no­wa­niu obron­nym jest to, czy dane pań­stwo jest w sta­nie wypeł­nić swoje zobo­wią­za­nia w zakre­sie wspól­nych ope­ra­cji. Proces ten zawiera sze­reg eta­pów, pod­czas któ­rych NATO i sojusz­nicy spraw­dzają oraz wywie­rają nacisk na reali­za­cję przez pań­stwa wła­snych zobo­wią­zań. Ze względu zaś na zobo­wią­za­nia wyni­ka­jące z Traktatu Północnoatlantyckiego, czyli w szcze­gól­no­ści kolek­tyw­nej obrony, sojusz­nicy odpo­wia­dają przed sobą nawza­jem, co zapew­nia odpo­wiedni poziom poli­tycz­nej pre­sji. Zważywszy na wysoką efek­tyw­ność tego pro­cesu, nie­któ­rzy euro­pej­scy człon­ko­wie NATO pod­cho­dzili do alter­na­tyw­nych ini­cja­tyw z dużym dystan­sem, szcze­gól­nie w ramach UE. Jednocześnie jed­nak nie jest to pro­ces ide­alny. Będąc skon­stru­owa­nym dla Sojuszu, nie nadaje się do zasto­so­wa­nia do cało­ścio­wej budowy zdol­no­ści woj­sko­wych i poza­mi­li­tar­nych, z jakimi mamy do czy­nie­nia w przy­padku poszcze­gól­nych państw. Proces ten ma wyraźne ogra­ni­czony hory­zont cza­sowy i poziom jego ambi­cji zależy od zobo­wią­zań państw wzglę­dem pla­no­wa­nych dzia­łań Sojuszu, a nie odnosi się do cało­ścio­wego pla­no­wa­nia obron­nego na pozio­mie państw. Z tego powodu trwają próby zmiany myśle­nia w NATO-wskim pla­no­wa­niu obron­nym, aby w więk­szym stop­niu uwzględ­niać śred­nio- i dłu­go­ter­mi­nowy hory­zont cza­sowy.
Ze względu na to, iż UE jest pod­mio­tem zna­cząco odmien­nym (swego rodzaju sui gene­ris – jedy­nym w swoim rodzaju) od mię­dzy­na­ro­do­wej orga­ni­za­cji kolek­tyw­nej obrony, jaką jest NATO, wspólne pla­no­wa­nie obronne w jej ramach opiera się na innych zało­że­niach. Z powodu dość póź­nego wpro­wa­dze­nia do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) – dopiero Traktatem z Lizbony w 2009 r. – klau­zuli sojusz­ni­czej (art. 42 (7) TUE) i wie­lo­let­niego, spraw­nego funk­cjo­no­wa­nia pla­no­wa­nia obron­nego w NATO, roz­wój tego obszaru aktyw­no­ści UE zwią­zany jest ści­śle z usta­no­wie­niem
Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (obec­nie WPBiO) w 1999 r. i doty­czy prze­ję­tych od Unii Zachodnioeuropejskiej misji peters­ber­skich, tj. ope­ra­cji zarzą­dza­nia kry­zy­so­wego. Priorytetem nie jest zatem budowa „twar­dej” siły mili­tar­nej, a raczej zwięk­sza­nie inte­ro­pe­ra­cyj­no­ści, wspólne bada­nia i roz­wój, zdol­no­ści do pro­wa­dze­nia misji o niż­szym stop­niu inten­syw­no­ści niż otwarty kon­flikt zbrojny. Z tego powodu, tj. rela­tyw­nego roz­my­cia celów, koor­dy­na­cja pla­no­wa­nia obron­nego w UE od początku napo­ty­kała pro­blemy i osią­gała tylko ogra­ni­czone suk­cesy. Nawet usta­no­wie­nie EDA nie popra­wiło zna­cząco tego stanu rze­czy, a jej mię­dzy­rzą­dowy cha­rak­ter i ist­nie­jący de facto wymóg jed­no­myśl­no­ści powo­dują, iż nie może ona wymóc na pań­stwach człon­kow­skich rze­czy­wi­stych decy­zji w zakre­sie kon­wer­gen­cji w pla­no­wa­niu obron­nym. Pomimo sto­sun­kowo nie­licz­nych suk­ce­sów, EDA dopro­wa­dziła do stwo­rze­nia i zaak­cep­to­wa­nia przez jej pań­stwa człon­kow­skie planu roz­woju zdol­no­ści (Capability Development Plan, CDP), co wska­zuje na więk­szą od NATO zdol­ność UE do dłu­go­fa­lo­wego pla­no­wa­nia obron­nego.

Założenia CARD

Zważywszy na oczy­wi­stą sła­bość koor­dy­na­cji pla­no­wa­nia obron­nego w ramach UE, zde­cy­do­wano o utwo­rze­niu nowego pro­cesu, który ma zapew­nić dostęp Unii i jej państw człon­kow­skich do sys­te­ma­tycz­nego i cało­ścio­wego prze­glądu obec­nych, roz­wi­ja­nych i pla­no­wa­nych zdol­no­ści mili­tar­nych. Co wię­cej, przy pla­no­wa­niu obron­nym, ów pro­ces ma słu­żyć pań­stwom do uwzględ­nia­nia luk w zdol­no­ściach UE do pro­wa­dze­nia ope­ra­cji pod unijną egidą. W marcu 2017 r. Rada UE wska­zała, iż mecha­nizm CARD ma pomóc pań­stwom człon­kow­skim w uzy­ska­niu kry­tycz­nych zdol­no­ści w opar­ciu o prio­ry­tety zawarte w CDP, jak rów­nież sta­no­wić forum wymiany infor­ma­cji o pla­nach moder­ni­za­cyj­nych i ewen­tu­al­nej koor­dy­na­cji dzia­łań. Jako klu­czową insty­tu­cję w bie­żą­cym zarzą­dza­niu pro­ce­sem wska­zano EDA, a co dwa lata odbę­dzie się dys­ku­sja mini­strów obrony o moż­li­wo­ści lep­szej syn­chro­ni­za­cji pla­no­wa­nia obron­nego.

  • Kamil Ł. Mazurek

To jest skrócona wersja artykułu.

CZYTAJ E-WYDANIE KUP WYDANIE PAPIEROWE